24 lutego odbyło się kolejne spotkanie z cyklu „Konstytucja na słodko”, w ramach którego spotykamy się w warszawskich kawiarniach i cukierniach, żeby dyskutować o wybranych zagadnieniach konstytucyjnych. Tym razem w Pijalni Czekolady Mount Blanc rozmawialiśmy o rozporządzeniach z mocą ustawy – zastanawialiśmy się, czy mogą dzisiaj one usprawnić legislację, czy są jedynie reliktem czasów międzywojennych.
Poniżej krótkie résumé przygotowane przez nasz Zarząd, które było podstawą dyskusji:
1. Pojęcie
Rozporządzenie z mocą ustawy to akt normatywny o zakresie przedmiotowym ustawy wyposażony we właściwą jej moc prawną, wydawany przez organ państwa inny niż parlament. W historii konstytucjonalizmu bywało ono nazywane również dekretem. W doktrynie przyjęło się założenie, że jest to instytucja na przypadki nadzwyczajne, znajdująca zastosowanie w stanach zagrożenia państwa, w których nie byłoby czasu lub możliwości dla uchwalenia ustawy w normalnej bądź nawet skróconej procedurze. Przewidują ją m.in. ustawy zasadnicze Austrii, Brazylii, Hiszpanii i Włoch.
2. Geneza
2.1. Początki
Instytucja dekretu po raz pierwszy została wykorzystana w XIX wieku przez króla Francji Ludwika XVIII. Oktrojowana przez niego Karta Konstytucyjna gwarantowała mu prawo wydawania dekretów (z fr. ordonansów) w sytuacjach, gdy byłoby to konieczne dla bezpieczeństwa państwa. Monarchia nie nacieszyła się długo tą kompetencją, ponieważ ledwie po kilkunastu latach jej funkcjonowania została
usunięta z Karty. Doszło do tego wskutek tzw. rewolucji lipcowej, którą sprowokował następca Ludwika poprzez wydanie trzech ordonansów: zawieszających wolność prasy, rozwiązujących nowo wybraną izbę parlamentu pochodzącą z wyborów oraz podwyższenie cenzusu wyborczego.
2.2. II Rzeczpospolita
Ewolucja instytucji rozporządzenia z mocą ustawy (dekretu) w II RP dzieli się na 3 etapy:
1)w pierwszych latach po odzyskaniu niepodległości dekrety wydawała Rada Ministrów, a zatwierdzał
je Tymczasowy Naczelnik Państwa; dekrety miały zostać zatwierdzone na pierwszym posiedzeniu
Sejmu Ustawodawczego
2)po uchwaleniu noweli sierpniowej do konstytucji marcowej Prezydent RP zyskał prawo wydawania
rozporządzeń z mocą ustawy na wniosek Rady Ministrów w przerwach między sesjami parlamentu „w
razie nagłej konieczności państwowej” (zob. art. 44 ust. 5 konstytucji marcowej), a także w trakcie
sesji parlamentu, jeśli ten ostatni upoważnił go ustawą do uregulowania określone j kwestii (zob. art.
44 ust. 6); w obu przypadkach rozporządzenia musiały zostać złożone Sejmowi do zatwierdzenia
3)konstytucja kwietniowa ograniczyła kontrolę parlamentarną nad wydawaniem rozporządzeń z mocą
ustawy, rezygnując z wymogu przekazywania ich do zatwierdzenia Sejmowi w określonym terminie
Przyczyny przesunięcia części kompetencji ustawodawczej do ośrodka prezydenckiego najklarowniej
podał sam Piłsudski: żyjemy w chaosie ustawodawczym. Nowe państwo odziedziczyło prawa i przepisy
trzech państw [zaborczych – przyp. red.]; dorzuciło do tego jeszcze nowe. Trzeba to uprościć, oddając
pełnię władzy Prezydentowi. Współczesna doktryna przyznała mu rację twierdząc, że zmiana ta była
koniecznością. Po pierwsze, ze względu na ogrom zadań związanych z ujednoliceniem prawa
obowiązującego w dawnych trzech zaborach, które w normalnym trybie pracy parlamentarnej byłoby
niewykonalne. Po drugie, z uwagi na reformę przestarzałej administracji, która napotykała na
nieprzezwyciężalny opór w rozdrobnionym między wiele skłóconych partii parlamencie.
W sumie przez 8 lat obowiązywania noweli sierpniowej Prezydent wydał 780 rozporządzeń z mocą
ustawy, którymi uregulował m.in. organizację i zakres działa nia władz administracji ogólnej,
uporządkowanie stanu prawnego w niektórych województwach, stabilizację złotego, kodeks
handlowy, kodeks zobowiązań, prawo o notariacie. W tym samym czasie Sejm uchwalił 720 ustaw.
2.3. Polska Ludowa
Po II wojnie światowej prawo wydawania dekretów przypadło komunistycznemu PKWN, a następnie
Rządowi, który wydawał je na podstawie ustawy upoważniającej uchwalonej przez Sejm, a następnie
przedkładał je Radzie Państwa do zatwierdzenia. Po uchwaleniu w 1952 r. konstytucji stalinowskiej
prawo dekretowania przeszło całkowicie na Radę Państwa, która mogła z niego korzystać w
przerwach między sesjami Sejmu. Każdy dekret musiał zostać później przez niego zatwierdzony.
2.4. III Rzeczpospolita przed Konstytucją RP
Mała Konstytucja z 1992 r. pozwalała Sejmowi bezwzględną większością głosów upoważnić Radę
Ministrów, na jej wniosek, do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy. Wydane przez rząd
rozporządzenie nie wymagało potem zatwierdzenia.
3. Rozporządzenia z mocą ustawy w świetle Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.
W obecnej Konstytucji możliwość wydawania rozporządzeń z mocą ustawy została ograniczona do
minimum. Zgodnie z art. 234 Prezydent na wniosek Rady Ministrów może wydać rozporządzenie z
mocą ustawy w czasie stanu wojennego (i), gdy Sejm nie może się zebrać na posiedzenie (ii), na
wniosek Rady Ministrów (iii). Podlega ono zatwierdzeniu przez Sejm na pierwszym posiedzeniu, na
które jest w stanie się zebrać (iv). Rozporządzenie stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa
i jako takie podlega ogłoszeniu.
Przesłanka (i) oznacza, że Prezydent nie może wydać rozporządzenia z mocą ustawy np. tuż przed
wprowadzeniem stanu wojennego. Nie może też tego zrobić równocześnie z jego wprowadzeniem.
Przesłanka (ii) zostanie spełniona, gdy Sejm nie może zebrać się z przyczyn faktycznych np. zaburzeń
w transporcie uniemożliwiających osiągnięcie kworum. Raczej nie wchodzą tu w grę przyczyny
prawne np. niezwołanie przez Marszałka Sejmu posiedzenia. Przesłanka (iii) wiąże się z wyraźnymi
rozbieżnościami w doktrynie, i to na dwojakim tle. Po pierwsze, zdaniem jednych Prezydent nie jest
związany wnioskiem Rady Ministrów i może odmówić wydania rozporządzenia, a zdaniem drugich
gramatyczne sformułowanie przepisu wskazuje jednak na związanie głowy państwa. Po drugie, nie
jest jasne, co dokładnie powinno znaleźć się w rządowym wniosku. Zdaniem śp. prof. Winczorka
wystarczał sam zarys treści lub zakresu przyszłego rozporządzenia, natomiast prof. Banaszak obstaje
przy umieszczeniu we wniosku kompletnego projektu rozporządzenia. Przesłanka (iv) celowo nic nie
mówi o przedłożeniu przez Prezydenta rozporządzenia Sejmowi, co oznacza, że może on podjąć
uchwałę o zatwierdzeniu bądź odmowie zatwierdzenia także bez inicjatywy głowy państwa. W tym
drugim przypadku Sejm rozstrzyga, czy rozporządzenie traci moc ze skutkiem ex nunc czy ex tunc.
Pytania do przemyślenia
1.Jaka jest różnica między rozporządzeniem z mocą ustawy a dekretem?
2.Czy w XXI wieku instytucja rozporządzenia z mocą ustawy może jeszcze okazać się przydatna?
3.Kto w Polsce odgrywa dziś kluczową rolę przy tworzeniu prawa?
4.Jakie są wady i zalety instytucji rozporządzenia z mocą ustawy w państwie o ustroju demokratycznym?
5.Jaka jest różnica między doktrynalną definicją rozporządzenia z mocą ustawy (patrz pkt 1), a definicją wynikającą z art.
234?
6.Czy Prezydent może wydawać takie rozporządzenia w trakcie stanu wojny?
7.Czy Prezydent może wydawać rozporządzenia z mocą ustawy, gdy Sejm może się zebrać, ale Senat nie może?
8.Czy Prezydent może wydawać rozporząd zenia z mocą ustawy, jeśli Rada Ministrów nie może się zebrać i wystąpić do
niego z odpowiednim wnioskiem?